[독도논쟁] 연합국에 의한 전후처리과정에 있어서 독도문제

연합국에 의한 전후처리과정에 있어서 독도문제

-미국무성의 비밀외교문서의 분석을 중심으로-

김  태  천 판사(전 경북대 교수)

- 목 차 -
Ⅰ. 문제의 제기
Ⅱ. 포츠담선언
Ⅲ. 연합국에 의한 전후의 일본통치
Ⅳ. 대일평화조약의 교섭과 체결
Ⅴ. 결론

Ⅰ. 문제의 제기

제2차세계대전 후 무조건 항복한 독일의 전후처리와 유럽질서의 재건을 위해 영국, 미국 및 당시 소련 등 3국의 수뇌들은 1945년 7월 17일부터 8월 1일까지 약 2주 동안  베를린의 교외에 있는 포츠담에서 만나 회의를 개최하였다. 8월 2일 그 회의를 마치면서 위 3국의 수뇌들은 독일과 유럽에 관한 포츠담선언을 공동발표하였다. 이와는 별도로 위 회의 도중인 7월 26일 미국의 트루만 대통령과 영국의 처칠 수상은 중국의 장개석 총통의 동의를 얻어 일본의 항복조건에 대한 포츠담선언을 채택하여 일본 정부에 통고하였다. 그리고, 당시 일본과 중립관계에 있던 소련은 다오의 위 선언에는 참가하지 아니하였으나, 8월 8일 일본에 대해 선전포고를 하면서 위 선언에 뒤늦게 합류하였다. 일본은 처음에는 위 포츠담선언을 수락하지 아니하였으나, 그후의 원자폭탄 투하로 인하여 8월 14일 밤 위 포츠담선언의 조건을 무조건 수락하고 항복하였다.

주지하다시피 일본에 대한 위 포츠담선언은 독도영유권의 문제에 직접적으로 관련되는 중요한 내용을 포함하고 있다. 즉, 위 선언 제8항에 의하면 "카이로선언의 조항은 이행되어야 하고, 또한 일본의 주권은 本州, 北海島, 九州 및 四國, 그리고 '우리들이 결정하는 작은 섬들'(such minor islands as we determine)에 국한한다."고 규정하고 있다.

위 포츠담선언 이후 1951년 대일평화조약을 최종적으로 체결하기까지 일본의 영토로 남기기로 연합국들이 결정한 '작은 섬들'은 어떤 것이었는가. 과연 독도가 여기서 말하는 일본의 주권에 포함되는 '작은 섬'에 해당한다고 해석할 수 있는가. 이 문제는 곧 한일간의 독도문제를 해결하는 관건이 될 수 있다.

 

위 포츠담선언의 영토규정은 전후 연합국에 의한 일본통치과정에서 점차 구체화되어가기 시작하였다. 그러한 통치과정은 비록 전후 일본 영토에 관한 종국적이고 최종적인 결정은 아니라고 하더라도, 일본의 영토문제에 관하여 연합국의 관리하에 있는 일본정부의 권능과 지리적 범위를 규정하고 있기 때문에 영토문제를 고찰하는 간접적인 참고가 되며, 특히 이미 명확해져 온 일본의 영토조항에 관한 법적 의미를 가진다고 해석할 수 있는 포츠담선언의 영토규정상의 '작은 섬들'에 관하여, 즉 전후 일본영토로 남는 섬과 분리되는 섬의 구별이 위 통치과정에서 점차 구체화되어 갔기 때문에 간접적이나마 매우 중요한 의의를 가질 수 있다는 것이다. 또한 일본통치를 담당하고 있던 연합군최고사령관의 명령의 배후에는 포츠담선언의 영토조항의 해석 혹은 그에 관한 '우리의 결정'이 구체적으로 전개되어왔음을 알 수 있다. 따라서 전후 연합국에 의한 일본통치과정에서 포츠담선언의 영토조항이 어떤 식으로 구체화되었는지 여부를 파악하는 것은 독도문제의 해결에 있어서 상당한 의미를 가질 수 있는 것이다.

한편, 대일평화조약의 교섭과정은 연합국의 일본통치과정과 병행하여 진행되었고, 또한 양자간에는 직접적인 관련성을 가진다. 왜냐하면 연합국의 일본통치는 평화조약의 체결 시까지 과도적인 것이었고, 이에 따라 평화조약의 체결은 곧 연합국에 의한 일본통치의 종료를 의미하기 때문이다. 그러나 전후의 영토처리문제는 결국 평화조약의 체결에 의해 최종적으로 확정되었기 때문에, 적어도 영토문제에 관해서는 연합국의 일본통치과정 보다도 평화조약체결의 교섭과정이 더욱 더 중요하다고 해석될 수도 있다. 특히, 평화조약체결의 교섭과정에서 일본의 영토문제, 특히 포츠담선언에서 규정한 '우리들이 결정하는 작은 섬들'이 구체적으로 어떻게 결정되었는가. 과연 독도문제를 해결함에 있어서도 평화조약의 교섭과정에서 이 문제가 어떻게 다루어졌는가 여부를 살펴보는 것이 매우 중요하다고 말할 수 있다.

따라서, 본 논문에서는 포츠담선언, 연합국에 의한 일본통치과정, 그리고 대일평화조약의 교섭 및 체결이라는 3단계로 진행된 연합국에 의한 전후처리과정에서 과연 독도문제가 어떻게 다루어졌는가 여부를 알아보기 위하여 주로 1946년부터 1951년 사이에 작성된 미국무성의 비밀외교문서를 분석한 후 마지막으로 독도영유권에 관한 결론을 내리고자 한다.

Ⅱ. 포츠담선언

위에서 본 포츠담선언 제8항은 독도영유권문제와 관련하여 여러 가지 함축적 의미를 내포하고 있다. 이 글에서는 독도영유권문제와 관련하여 포츠담선언에 함축되어 있는 아래와 같은 몇 가지 문제를 짚어 보고자 한다.

첫째, 포츠담선언의 국제법적 의미와 효력이 문제된다. 위 선언은 단순한 정치적 성격만을 가지는가, 아니면 국제법적 의미를 가지는가. 국제법적 의미를 가진다면 그것은 국제조약에 해당한다고 말할 수 있는가. 그리고 전후의 최종적인 대일평화조약과 관련하여 위 포츠담선언은 어떠한 의미를 가질 수 있는가.

일반적으로 전쟁의 종결 시에는 영토의 변경이 이루어져 왔다. 이러한 전쟁에 의한 영토의 변경은 정복이라는 전통적인 영토취득원인 이외에도 주로 전쟁당사국, 즉 전승국과 패전국간의 영토적 합의를 표명한 평화조약에 의해서 이루어지는 것이 보통이다. 제1차대전후의 베르사이유평화조약이나 제2차대전후의 대일평화조약을 비롯한 여러 평화조약들이 바로 그것이다. 그러나 이러한 평화조약이 체결되기에 앞서 주로 전승국간에 종전 후 패전국의 영토처리문제에 관하여 사전적 합의가 이루어지고 또한 그것이 평화조약의 주된 내용을 이루는 것이 보통이다. 포츠담선언은 위와 같은 전승국간의 사전적 합의에 해당한다.

이러한 전승국간의 사전적 합의가 어떠한 국제법적 기초 위에서 정당화될 수 있는가에 대해서는 의문의 여지가 있으나, 실제로 그와 같은 사전적 합의를 통하여 전승국들은 패전국의 영토문제를 결정하는 권한을 행사하여 왔으며, 그러한 권한의 국제법상 합법성을 인정하는 것이 국제법학자들의 일반적인 견해이다. 즉, Brownlie에 의하면 특정국가(패전국)의 영토문제에 관한 "주요 강대국들에 의한 공동결정은.....叛徒에 의한 신헌법 제정의 경우와 마찬가지로 어떤 권한의 법적 기초와 정치적 기초는 서로 구별할 수 없다고 할 것이므로....확실히 위와 같은 영토문제를 결정할 권한의 법적 기초는 일반적으로 수용되어 왔다."고 하면서, ICJ도 남서아프리카의 지위에 관한 권고적 의견과 남서아프리카 사건에 관한 판결에서 위와 같은 결론을 수용한 바 있다고 지적하였다.

그리고, 혹자는 위와 같은 전승국들에 의한 영토적 결정이 독립적인 또 다른 하나의 영토취득(혹은 상실)권원이 될 수 있다고 주장하기도 한다. 최근 개정된 Starke의 국제법 교과서에 의하면,
"영토주권의 취득원인의 또 다른 하나로써 국가들의 국제회의에 의한 판결(adjudication)이나 결정(award)을 언급하지 않으면 안 된다. 이것은 때때로 전쟁의 종결 후에 전승국들의 회의가 일반적인 평화 정착의 측면에서 특정국가의 영토를 결정할 때 발생하게 된다."고 하고 있다. 또한, Hillier는 "전쟁 종결 후에 전승국들은 패전국들의 영토를 결정하는 권한을 행사하였다. 그러한 결정은 그후의 평화조약의 규정에 의해 확인되었다. 따라서 그것은 할양(cession)의 개념에 포섭되는 것이라고 생각할 수 있다.

생각건대, 위와 같은 일련의 학자들의 주장이 확립된 국제법원칙으로 수용된다고는 단정할 수 없다고 하더라도, 순수한 형식논리적인 분석에 의하더라도 그것은 국가간의 합의를 표명하고 있는 국제문서, 즉 국제조약에 해당함은 틀림없는 사실이고, 다만 그러한 국제조약이 직접 당사자가 아닌 패전국이나 제3국에 대해 어떠한 효력을 미칠 수 있는가 하는 것이 문제될 뿐이다.

그런데 독도문제와 관련성을 가지는 포츠담선언은 주지하다시피 그 후 그 선언의 내용을 그대로 수락하는 패전국 일본의 1945년 8월 14일 항복선언과 뒤이어 9월 2일 서명된 항복문서와 일체를 이루어 전승국과 패전국간의 국제적 합의가 성립되었다고 말할 수 있다. 따라서 포츠담선언은 그후의 최종적인 평화조약과 독립하여 독자적인 효력을 가지는 국제문서라고 말할 수 있다. 다시 말하면, 사후의 평화조약 체결과정에서 관계국의 합의에 의한 변경이 없는 한 포츠담선언에서 정해진 것이 그대로 평화조약으로 승계될 것이며, 사후의 체결된 평화조약의 내용과 명백히 배치되지 않는 한 포츠담선언은 그 자체로써 국제법적으로 여전히 유효하고, 또한 그것은 오늘날 침략국에 대한 공동제재를 가할 국제공동체의 권한이라는 기초 위에서 정당화될 수 있을 것이다.

둘째, '카이로선언은 이행되어야 한다'라는 문구이다. 여기서 이행되어야 하는 카이로선언의 내용은 무엇이며, 그것은 국제법적 성격을 가지는가. 또한, 위와 같은 문구가 포츠담선언에 규정됨으로써 카이로선언은 어떠한 법적 효력을 아울러 가질 수 있게 되었는가.

주지하다시피 카이로선언은 전쟁 중이던 1943년 11월 27일 미국, 영국 및 중국 등 연합국 측의 3대 강대국들이 일본에 대한 연합국의 기본정책을 표명한 선언이다. 위 선언은 주로 전후 일본의 영토처리에 관한 것이지만, 그밖에도 대일공동작전의 수행, 대일전쟁목적, 일본에 대한 무조건항복요구 등을 포함하고 있다. 이러한 카이로선언은 앞서 본 포츠담선언과 마찬가지로 그 자체로써도 형식적 의미에 있어서 국제조약의 성격을 가질 수 있을 뿐만 아니라, 나아가 '카이로선언은 이행되어야 한다'는 문구가 포츠담선언에 삽입됨으로써 카이로선언의 내용은 곧 포츠담선언의 일부로 편입되었고, 이에 따라 카이로선언의 내용도 포츠담선언과 마찬가지의 국제법적 성격과 의미를 가지게 된 것이다.

위 카이로 선언은, 특히 영토조항에서, 전후 일본의 영토처리방침을 매우 구체적으로 제시하고 있다. 즉, "연합국의 목적은 일본으로부터 1914년의 제1차대전의 개시 이후에 일본이 탈취하거나 점령한 태평양에 있는 일체의 도서를 박탈할 것, 그리고 만주, 대만 및 팽호도와 같이 일본이 청나라로부터 절취한 일체의 지역을 중화민국에게 반환하도록 하는 것이다. 일본은 또한 폭력 및 탐욕에 의해 일본이 약취한 기타 일체의 지역으로부터 구축되어야 한다. (마지막으로) 조선 민족의 노예상태에 유의하여 조선을 자유롭게 독립시킬 결의를 가진다."라는 것이다.

이 선언에 의해 일본에 대하여 본토만을 남기고, 기타 모든 지역을 박탈하고자 하는 연합국의 의사가 명백히 확인되었다고 말할 수 있다. 그리고 일본이 과거 태평양지역에서 탈취 혹은 점령한 일체의 도서 및 일반적으로 일본이 약취한 '기타 일체의 지역'이 박탈되어야 함을 반복하고 있다. 또한, 탈취된 것의 '박탈', 절취된 것의 '반환', 약취된 것의 '독립'을 규정하고 있다.

이 선언과 관련하여 독도문제를 생각한다면, 먼저 문면 상에 명백히 나타나고 있는 바와 같이 '조선'은 '독립'되어야 하는 대상이고, 곧 그것은 일본이 '약취'한 것에 해당한다고 말할 수 있다. 따라서 독도는 여기서의 '조선'의 일부분으로써 독립의 대상이 되어야 함이 명백하다. 나아가, 가령 그렇지 않다 하더라도, 주지하다시피 1905년부터 1910년 사이 일본이 조선을 병합하는 과정에 서 이루어진 독도에 대한 일방적인 영토편입조치는 곧 위 선언상의 '폭력과 탐욕'에 의한 '약취'에 해당함이 명백하다 할 것이다. 따라서 위 선언에서 일본이 구축되어야 할 '기타 일체의 지역'에는 독도가 포함된다고 해석함이 타당할 것이다.

셋째, '우리들이 결정하는 작은 섬들'이라는 문구이다. 이것은 독도문제와 가장 직접적인 관련성을 가짐은 물론이다. 즉, 독도가 여기서 말하는 일본의 주권에 포함되는 '작은 섬'에 해당한다고 해석할 수 있는가. 먼저, 여기서 '우리들'이란 누구를 지칭하는가. 포츠담선언에 있어서는 원래 '우리는' 선언의 당사국인 미, 영, 중, 소련 4개국을 말한 것이었다. 그것은 경우에 따라서는 '동맹국'(Allied Powers)으로 불리었고, '연합국'(United Nations)이라 불리는 일본과 교전한 모든 국가들과 구별하기도 하였다.

그러나 일반적으로는 이러한 구별 없이 보통 연합국이라고 불리었다. 포츠담선언을 수락한 일본의 항복문서는 모든 연합국의 이익을 위해 수락되었다. 전후처리과정에 있어서 한때 이러한 영토처리에 관한 '우리들의 결정'은 일본의 강화방식에 관하여 소련이 주장한 4대국(동맹국)주의와 미국이 주장한 주요연합국(항복문서에 서명한 연합국 9개국 혹은 대일 전쟁에 참전한 모든 연합국)주의의 대립이 있기도 하였다. 그러나, 결국 평화조약이 미국과 영국을 중심으로 하여 그 주요연합국의 개별교섭을 거쳐(즉, 4대국의 합의에 기초하지 아니하고), 한꺼번에 모든 연합국의 회의에서 결정되기에 이르렀던 것이다.

다음으로, 여기서 '작은 섬들'은 독도를 포함한다고 해석할 수 있을 것인가 라는 가장 중요한 문제이다. 그런데 위 포츠담선언에서는 '작은 섬'의 해당여부에 대한 어떠한 기준도 제시하지 않고, 그 구체적인 기준과 특정 도서가 거기에 해당하는지 여부는 전적으로 향후에 이루어질 연합국의 결정에 포괄적으로 위임하고 있다. 따라서 포츠담선언의 해석만으로는 독도가 일본의 주권에 포함되는 섬인지 혹은 일본의 주권으로부터 배제 혹은 박탈되어야 하는 섬인지 여부를 판단할 수 없다. 결국 위 포츠담선언 이후 연합국에 의한 일본에 대한 통치과정 및 평화조약의 체결과정에서 일본의 주권에 남겨질 '작은 섬들'에 대하여 '우리들이 결정한' 구체적 기준과 내용이 무엇인가를 검토함으로써 과연 독도가 일본의 주권에 남겨지는 '작은 섬'인가, 아니면 박탈되어야 할 대상인가 여부가 결정될 수 있다고 말할 수 있다.

그러나, 위 포츠담선언의 내용만으로도 분명한 것은 연합국의 결정에 의해 일본의 주권에 남겨지기로 명백히 확인되는 '작은 섬'에 해당하지 않는 이상 그것은 곧 박탈되어야 할 대상에 포함된다는 점이다. 이것은 조약문의 해석에 관한 일반국제법원칙과 반대해석이라는 일반적인 법해석원칙에 의해 명백하다. 결론부터 미리 말하자면, 포츠담선언 이후 1951년 최종적인 대일평화조약에 이르기까지 독도가 일본의 영토로 남겨지는 '작은 섬'에 해당한다는 연합국의 명백한 그리고 적극적인 결정이 없는 이상 박탈되어야 할, 다시 말하면 조선의 독립과 더불어 한국에게 반환되어야 할 영토에 해당한다고 해석하여야 한다는 점이다.

Ⅲ. 연합국에 의한 전후의 일본통치

앞서 본 포츠담선언의 영토규정은 전후 연합국에 의한 일본통치과정에서 점차 구체화되어가기 시작하였다. 특히, 일본통치를 담당하고 있던 연합군최고사령관의 명령의 배후에는 포츠담선언의 영토조항의 해석 혹은 그에 관한 '우리의 결정'이 구체적으로 전개되어왔음을 알 수 있다. 따라서 전후 연합국에 의한 일본통치과정에서 포츠담선언의 영토조항이 어떤 식으로 구체화되었는지 여부를 파악하는 것은 독도문제의 해결에 있어서 상당한 의미를 가질 수 있는 것이다.

  첫째, '외각의 작은 섬들'(minor outlying islands)이라는 표현이다. 즉, 1945년 9월 22일자 연합국최고사령관의 명령인 '항복후 미국의 대일초기방침'에 의하면, "일본의 주권은 본주, 북해도, 구주, 사국 및 카이로선언과 미국이 과거에 참가하였거나 장래 참가하게 되는 기타 협정에 의해 결정될 '외각의 작은 섬들'(minor outlying islands)에 한정된다."고 규정하고 있다. 여기서 '과거에 참가한' 협정으로는 포츠담선언과 얄타선언 등을 들 수 있고, '장래 참가하게 되는 기타 협정'으로는 대일평화조약 등을 의미함은 물론이다. 이 규정에 관하여 일본학자들은 어떠한 '외각'의 작은 섬들을 최종적으로 일본 영토로써 남길 것인가 여부의 결정권은 연합국의 결정에 유보한 반면에 일본 본토에 '인접'하는 섬들은 어떠한 결정의 대상이 되지 않으며 일본 본토에 부수하여 당연 일본에 남겨지는 것으로 해석하고 있다.

  둘째, '보다 작은 인접한 섬들'(smaller adjacent islands)이라는 표현이다. 즉, 1945년 11월 1일자 연합국최고사령관의 명령인 '일본의 점령과 관리를 위한 연합국최고사령관에 의한 항복 후의 초기의 기본명령'에 의하면, "일본의 지리적 범위는 본토 4개의 섬 이외에 대마도를 포함하는 약 1천개의 보다 작은 인접한 섬들이다."고 규정하고 있다. 위와 같은 표현은 그후의 1945년 12월 19일자 훈령, 즉 '연합국의 일본점령의 기본목적과 연합국군에 의한 그 목적의 달성 방법에 관한 맥아더 원수의 예하부대에 대한 명령'에서도 동일하게 표현되고 있다. 이에 대한 일본학자들의 해석에 의하면 앞서의 대일초기방침에서 일본에 남길 것인가 여부의 결정 대상이 된 '외각의 작은 섬들'에 대하여 일본에 남겨지는 것이 예상되어진 '보다 작은 인접하는 섬들'로써 보다 구체적으로 형태를 취하여 확인된 것이라고 해석하고 있다.

셋째, 일본으로부터 분리되는 '외각지역'(outlying areas)이라는 표현이다. 즉, 1946년 1월 29일 채택되고 3월 22일 수정된 연합국최고사령관의 명령인 '외각지역(outlying areas)을 정치 및 행정상으로 일본으로부터 분리하는 것에 관한 각서'(소위 SACPIN No.677)에 의하면, 먼저 제3항에서 "일본의 범위에 포함하는 지역으로써, 일본의 4개 주요도서(북해도, 본주, 사국, 구주)와 대마도, 북위 30도 이북의 유구(남서)제도(구지도를 제외)를 포함하는 약 1천개의 '보다 작은 인접한 섬들'...(그리고) 일본의 영역으로부터 제외되는 지역으로는, (a) 울릉도, 죽도, 제주도, (b) 북위 30도 이남의 유구(남서)열도(구지도를 포함), 이두남방, 소립원, 유황군도 및 대동군도, 충조도, 남조도, 중조도를 포함하여 기타 외변의 태평양전제도, (c) 천도열도, 하보마이군도(수정, 용유, 추용유, 지발, 다락도를 포함), 색단도."라고 규정하고, 나아가 제4항에서 다시 "일본국 정부의 정치 및 행정상 관할권으로부터 특히 제외되는 지역은 다음과 같다. (a) 1914년의 세계대전이래 일본이 위임통치 기타의 방법으로 탈취 혹은 점령한 전태평양군도, (b) 만주, 대만, 팽호제도, (c) 조선, (d) 화태."라고 규정하고 있다. 나아가, 위 각서에 의하면 제5항에서 "이 명령에서 규정한 일본의 정의는 특히 달리 지시하는 경우를 제외하고는 향후 본사령부로부터 발령되는 모든 지시, 각서 혹은 명령에 적용된다."고 규정하였다. 다만, 위 각서 제6항은 "이 명령 중의 어떠한 조항도 포츠담선언의 제8항 소정의 '작은 섬들'의 최종적 결정에 관한 연합국 측의 정책을 제시하는 것으로 해석되지 아니한다."고 규정하고 있다.

위 각서의 의미를 둘러싸고 지금까지 한일간의 논쟁이 계속되어 오고 있는 것은 주지의 사실이나, 일본학자들도 위 제6항의 규정으로 인하여 위 각서가 전후 일본영토문제를 결정함에 있어서 아무런 의미도 없다고 주장하는 것은 아닌 것으로 보인다. 즉, 위 각서는 항복문서를 실시하기 위한 연합국최고사령관에 의한 일본정부의 각서이며, 그러한 의미에서 일본에 대한 법적 의미를 가진다는 것이다. 또한, 이전부터 이미 명확해져 온 일본의 영토조항에 관한 법적 의미를 .가진다고 해석할 수 있는 작은 섬들에 관한 '인접'(adjacent)과 '외각'(outlying)의 구별이 여기서 구체적으로 이루어졌기 때문에 간접적이나마 그 의의를 보다 강조하지 않으면 안 된다는 것이다.

특히, 위 각서를 비롯한 연합군최고사령관의 각 명령은 그후 연합국을 대표하는 극동위원회의 결정에 의해 재확인되었다는 점을 지적하지 않으면 안된다. 즉, 극동위원회는 1947년 6월 19일자로 '일본에 대한 항복후의 기본정책'을 결정하여 발표하였다. 이것은 내용적으로는 대일초기방침과 거의 유사하다. 이 기본정책은 포츠담선언과 항복문서의 제원칙에 기초하여 일본통치의 실시방침으로써 극동위원회를 구성하는 연합국들에 의해 승인된 점에서 그 의의가 있다.

과거 대일초기방침을 비롯한 연합국사령관의 각 명령이나 각서가 실질적으로 미국의 정책을 표명한 문서에 불과하였으나, 위 극동위원회의 결정에 의해 국제적인 문서로 되었다는 점이 특히 중요하다. 위 기본정책에 의하면, "일본의 주권은 본토 4개 섬과 및 '향후 결정해야 할 인접제소도(such minor outlying islands as may be determined)에 한정된다."고 규정하고 있다. 이것은 포츠담선언의 영토조항에 있어서 문제의 '작은 섬들'에 대하여 연합국최고사령관의 명령이나 각서를 통하여 확인되어 온 '외각'과 '인접'의 구별이 국제적 문서에 의해 확인되었다고 할 수 있다. 다만, 종전과 구별되는 것은 '외각의 작은 섬들'에 대하여 향후의 결정만이 유보되고, 과거의 결정은 포함하지 않는다는 것이다. 또한 본토 4개 섬 및 그에 부속하는 인접한 작은 섬들 이외의 섬들에 대하여는 향후 적극적으로 일본의 영토로 결정하지 않는 한 일본으로부터 박탈된다는 점이다.  이 점은 독도문제와 직접적인 관련성을 가진다.

지금까지 본 바와 같은 포츠담선언의 영토규정과 관련하여 전후 일본통치과정에 있어서 '우리가 결정할 작은 섬들'에 관한 발전과정에 기초한다면 연합국은 일본 본토 4개섬에 더하여 '대마도를 포함한 약 1천 개의 인접하는 작은 섬들'을 일본의 주권에 둘 의사를 명백히 하였고, 그 밖의 '외각의 작은 섬들'에 대하여는 장래 연합국의 결정에 의해 일본에 남길 것인가 여부를 유보하였던 것이다. 독도문제와 관련하여 고찰한다면, 먼저 SCAPIN 제677호에 의해 일본으로부터 분리되어야 할 섬으로써 명백히 밝혀진 점을 제외하고도, 독도를 일본의 영토에 잔류하도록 적극적으로 연합국이 결정하지 않은 것이 명백하다는 객관적 사실에 기초한다면 포츠담선언의 영토조항의 해석에 따라 독도는 전후 일본의 영토로써 잔류한다고 해석할 수는 없다 할 것이다.

이와 관련하여 일본측의 주장은 일본에 잔류하기도 결정된 본토 4개 섬과 그에 인접하는 대마도를 포함하여 '약 1천 개의 인접하는 섬'은 일본에 귀속될 것인가의 여부가 연합국의 결정에 유보된 '외각의 섬'과 구별되고, 그것은 '외각의 섬'과는 달리 이미 일본의 영토에 편입된 것으로써 향후의 연합국의 결정에 유보된 것이 아니라고 주장하면서, 독도는 향후 연합국의 결정에 유보된 외각의 섬에 속하는 것이 아니라 바로 대마도를 포함하는 '약 1천 개의 인접하는 섬' 중의 하나라는 취지로 해석하고 있다.

그러나, 먼저 일본 학자들의 주장과 같이 위 연합국최고사령관의 일련의 명령이나 각서 속에서 '인접'과 '외각'을 엄밀히 구별하고, 전자의 경우에는 당연히 일본의 영토에 편입되는 반면에 후자의 경우에 한하여 향후의 연합국의 결정에 유보되어 있다고 해석함이 타당한가 여부이다. 우선 앞서 본 바와 같이 포츠담선언에 있어서는 본토 4개 섬과 '우리들이 결정하는 작은 섬들'만이 일본의 영토에 편입되고 그 이외에 모든 섬들은 원칙적으로 일본의 영토에서 배제됨을 명백히 하고 있다. 여기서는 일본의 영토에 자동적으로 편입되는 섬과 연합국의 결정에 의해 편입되는 섬의 구별을 전혀 예정하고 있지 않다.

또한, 1945년 9월 22일자 명령에서도 '외각의 작은 섬들'(minor outlying islands)은 종래의 포츠담선언에서 규정한 '우리들이 결정하는 작은 섬들'과 그 표현방식만이 다를 뿐이고, 그 문장의 구성에 비추어 보면 그 포함하는 의미는 동일함이 명백하다. '외각의'라는 표현이 가미됨으로써 종전의 단순히 '작은 섬들'이라는 표현보다는 좀 더 의미론적으로 구체화되었다고 해석할 수는 있을 것이다. 그러나 여전히 '외각의' 섬들 중에서 자동적으로 일본 영토에 편입되는 섬들이 있다는 것을 전혀 예정하고 있지 않음은 명백하다. 이것은 그후의 1945년 11월 1일자 명령에 있어서도 마찬가지라고 해석함이 타당하다. 다만, '외각의 작은 섬들'이 '보다 작은 인접한 섬들'(smaller adjacent islands)로 대체되었을 뿐이다. 그렇다면 '외각의'(outlying)와 '인접의'(adjacent)는 서로 구별되는 개념이 아니라 동일한 개념을 표현만 달리하고 있을 뿐이다.

그런데 1946년 1월 29일 각서(SCAPIN No.677)에 와서는 특히 '일본으로부터 분리되는'이라는 형용구가 삽입됨으로써 종전의 '인접하는 작은 섬들' 내지 '외각의 작은 섬들'과는 구별되는 '외각지역'(outlying areas)이라는 표현이 나타나게 되었다. 여기서 '지역'이란 표현은 종전의 '섬들'과는 구별되고 또한 그 보다도 훨씬 포괄적인 개념으로 사용되고 있음은 위 각서의 문면만으로도 명백히 알 수 있다. 따라서 '외각의' 작은 섬과 '외각' 지역도 당연히 구별되고, 상대적인 개념으로 사용되고 있다. 위와 같은 각서상의 인접하는 작은 섬들과 외각지역을 구분하게 되었다고 하여 곧 지금까지의 '외각의 섬들' 혹은 '인접의 섬들'은 당연히 일본영토에 편입되고, 위 외각지역만이 연합국의 향후의 결정에 유보된 지역이라고는 말할 수 없음은 명백하다. 오히려 외각지역으로 결정된 것은 의심의 여지없이 일본의 영토로부터 분리되는 지역으로써 향후의 연합국의 결정을 기다릴 필요가 없는 지역이라고 해석할 수도 있기 때문이다. 또한 위 각서 상에는 일본의 영토 안에 포함되는 지역으로써 '대마도, 북위 30도 이북의 유구(남서)제도(구지도를 제외)를 포함하는 약 1천 개의 보다 작은 인접한 섬들'이라는 표현을 사용하고 있다고 할지라도 약 1천 개의 섬들이 곧 연합국의 향후의 최종적인 결정에 유보됨이 없이 당연히 일본 영토에 포함되는 지역으로 해석하는 것은 지나친 확대해석이라고 하지 않으면 안 된다.

더구나, 그후 1947년 6월 19일자 극동위원회의 결정에 의하면 일본의 주권은 본토 4개 섬과 및 '향후 결정해야 할 인접제소도(such minor outlying islands as may be determined)에 한정된다고 다시 규정함으로써 위 각서 상에 표현된 '대마도 등을 포함하는 약 1천 개의 인접하는 작은 섬들'은 자동적으로 일본 영토에 편입되는 지역이 아니라 여전히 '향후의 연합국의 결정'에 유보되어 있는 지역으로 남아 있음을 충분히 엿 볼 수 있다.  

한편, 가령 '인접'과 '외각'의 구분이 있었다고 하더라도, 과연 독도가 연합국의 결정에 유보되지 않고 자동적으로 일본영토로 편입되는 '인접'의 섬에 해당한다고 해석할 수 있는가 여부이다. 1946년 1월 29일 각서(SCAPIN No.677)에서는 앞서 본 바와 같이 일본의 영토로부터 분리되는 '외각지역'과 일본의 범위에 포함하는 지역으로써 '약 1천 개의 인접하는 작은 섬들'을 구분하고 있다. 그리고 독도는 일본으로부터 분리되는 외각지역에 명문으로 포함시키고 있다. 따라서 위 각서가 비록 연합국의 최종적인 결정은 아니라고 하더라도 일응 그러한 최종적인 결정을 하기 위한 과정의 하나로써 독도를 일본으로부터 분리되는 외각지역에 포함시키는 잠정적 결정을 하였다고 말할 수 있을 것이다. 그렇다면 그와 같은 잠정적인 결정을 번복하는 최종적인 다른 결정이 없는 이상 그러한 잠정적인 결정은 곧 최종적인 결정으로 이어졌다고 해석함이 법해석의 일반원칙과 경험칙에 합당한 해석이라고 하지 않을 수 없을 것이다.

따라서 1946년 1월 이후에 전개된 대일평화조약의 교섭과정과 최종적인 조약문 채택에 있어서 위 각서상의 잠정적인 결정을 번복하는 새로운 결정, 다시 말하면 독도를 일본의 영토로 편입하는 적극적인 결정을 하였는가 여부를 검토하지 않으면 안될 것이다.

Ⅳ. 대일평화조약의 교섭과 체결

대일평화조약체결을 위한 연합국간의 교섭은 전후 곧 바로 이어진 미소간의 냉전으로 말미암아 매우 복잡한 양상을 띠면서 전개되기 시작하였다. 1947년 여름 미국의 주도하에 평화조약체결을 위한 예비회의의 초청이 시도되었다. 그러나 미국과 소련간에 절차문제에 관해 합의를 이루지 못하여 그 예비회의는 개최되지도 못하고 유산되고 말았다.

1948년 이후 미소간의 세계적 대립이 점차 심화되는 배경 하에서 미국과 영국의 주도하에 보다 구체적으로 논의되기 시작하였다. 미국은 1950년 무렵에 들어와서 본격적으로 국무성의 주도로 평화조약의 내용을 내부적으로 다듬기 시작하였고, 소련과 영국 등의 연합국정부들의 내부적 의견을 수렴하여 대외적으로 공개한 것이 1950년 10월 26일이었다. 즉, 소위 '대일평화원칙 7개항'의 제안이 바로 그것이다. 이것은 특히 소련정부와 중국공산당정부, 인도정부 등으로부터 강한 반발을 받기도 하였으나, 영국 등 자유주의국가들의 지지를 받아 점차 평화조약의 골격을 이루어가게 된 것이다.

그리고, 1951년에 들어와서는 미국정부는 일본정부가 위 대일평화원칙을 수락하도록 하기 위해 Dulles를 일본에 특사로 파견하였고, 그는 일본을 방문하여 한 후 귀국하여 1951년 3월 28일 기자회견에서 미국의 대일강화구상을 분명히 밝혔다. 그후 5월부터 7월까지 미국과 소련은 평화조약문의 내용을 둘러싸고 서로간에 항의와 반박의 각서가 오고가기도 하였다. 결국, 1951년 7월 11일 미국은 평화조약초안을 공개적으로 발표하였다. 마침내 1951년 9월 초순경 미국와 영국의 초청에 의한 샌프란시스코 대일평화회의의 개최가 결정되었고, 위 평화조약초안은 같은 달 8일 최종적으로 확정되었다.

위와 같은 일련의 평화조약체결의 교섭과정에서 일본의 영토문제, 특히 포츠담선언에서 규정한 '우리들이 결정하는 작은 섬들'이 구체적으로 어떻게 결정되었는가를 살펴보는 것이 매우 중요하다. 그런데 미국의 주도로 이루어진 '우리들의 결정'이 미소간의 냉전이라는 전후의 새로운 상황변화에 의해 포츠담선언의 당초 의도와는 달리 미국이 오히려 일본측의 의견을 상당히 수용하는 방향으로 선회하였다는 점을 먼저 지적하지 않을 수 없다.

무엇보다도 미국과 기타 대부분의 교섭당사국들은 대일평화조약의 체결과 관련하여 향후 일본과의 협력관계의 발전에 장애를 초래할 수 있는 장기간의 조약적 통제를 선호하지 아니하였다. 특히, 미국은 과거 그러한 제한은 비효율적이었고, 장래에 있어서도 비효율적이 아니라고 말할 수 없다고 주장하였다. 더구나, 평화조약체결을 위한 교섭 과정에 미소간의 이데올로기 대립이 시작되었고, 특히 1949년의 중국의 공산화와 1950년의 한국전쟁의 발발로 인하여 미국은 일본의 공산화를 심히 우려하고 있었다. 그것은 1948년부터 1951년 사이에 미국 국무성과 일본의 맥아더 사령부간에 오고간 전문들을 보면 충분히 엿볼 수 있다. 이러한 미국의 기본적 입장은 평화조약초안을 작성함에 있어서 상당한 영향을 줄 수밖에 없었던 것이다.

  1948년 2월 27일 맥아더장군을 대리한 일본주재 연합군외교담당부서의 책임자 W.J. Sebald씨가 동경주재 중국중앙통신사의 James C.Y. Shen에게 보낸 서신에 의하면 공산주의가 일본에서 확산될 가능성이 있는가 라는 질문에 대하여 다음과 같이 답변하였다. 즉, "극좌의 공산주의는 극우와 마찬가지로 나쁘다. 일본인들은 이미 극우를 배척하였고, 자기존중, 평화애호 및 민주국가로 이행할 기회를 부여받았다. 나는 일본인들은 제도로써 공산주의의 수용을 거절할 것으로 확신한다."라는 것이었다.

  그리고, 1948년 3월 5일 맥아더장군과 미국무성 정책담당국장 G.F. Kennan간의 비밀대화록에 의하면 "평화조약의 문제에 관한 한 그 조약이 체결되어 필요한 비준을 받고 조만간 발효될 가능성은 거의 없다. .... 우리들의 기존의 점령정책은 포츠담선언에 기초하고 있다. 그러나 포츠담선언의 목표는 오로지 (일본의) 항복 직후 얼마간의 기간동안에 관계되는 것이다. 그것은 일본의 침략으로부터 연합국의 안보를 위한 규정이었다. (반대로) 외부의 침략으로부터 방어할 수 있는 일본의 안전에 관하여는 규정하지 않았다. 또한 포츠담선언의 위와 같은 목표는 이미 실질적으로 달성되었다. 그래서 그것은 더 이상 장래에 있어서 적절한 지침을 제공할 수는 없는 것이다." "워싱턴에 있는 우리들로서는 진전되어 가는 세계의 동향에 비추어 보면 점령정책의 핵심은 보호의 손길이 철회되었을 때 일본이 최대한 스스로 자립할 수 있도록 일본사회의 최대한의 안전(stability)의 달성에 두어야 한다."

나아가, 1948년 5월 26일 '일본에 대한 미국정책에 관한 권고'라는 제목으로 작성된 국가안전위원회에 제출할 보고서 초안에서도, "평화조약체결의 시기와 절차에 관하여, 대일평화조약의 절차와 내용에 관한 관련국가들의 시각의 차이와 공격적인 공산주의의 팽창이라는 소련의 정책에 의해 야기된 심각한 국제상황에 비추어 본다면, 우리(미국) 정부는 .... 실질적인 평화회의를 개최하기 이전에 외교적 채널을 통하여 우리가 그 조약에서 의도한 요점에 관하여 참가국들 대다수의 동의를 추구하여야 한다. .... 우리들의 목적은 평화조약에서 다루어져야 하는 문제들을 될 수 있는 한 줄여야 한다는 것이다. .... 향후 다가올 미래의 시대를 위한 우리의 정책이 이러한 점에서 특히 고려되어야 한다."고 하였다.

위와 같은 미국의 대일본정책은 호주와 뉴질랜드 등과 같은 일부의 연합국들의 저항을 받기도 하였다. 즉, 1949년 5월 13일자 호주 외무장관이 미국무장관에게 보낸 서한에 의하면,  "일본에 대한 최근의 문제들에 관하여 미국의 견해와 정책을 수락하도록 호주정부를 설득하는데 성공하지 못했다는 사실을 알리는 것을 유감으로 생각한다..... 호주 국민들이나 정부의 입장에서는 불과 몇 년전까지만 하더라도 일본은 불구대천의 적국이었다..... 호주 국민들은 8,000만명의 일본 국민들의 자립은 비록 미국에 대한 위협이 되지는 않는다고 하더라도 800만명의 호주 국민들의 안전과 경제에 위협이 된다고 느끼고 있다."라고 하였다.

그러나 이러한 일부의 저항에도 불구하고 미국정부의 대일본유화정책은 수그러들지 아니하였다. 1949년 7월 2일자 미국무성 극동아시아문제연구소(Marshall Green)가 작성한 '대일본평화조약 체결에 대한 각국의 태도'라는 제목의 보고서에 의하면, 그 결론 부분에서 "....중국에 있어서 공산혁명의 성공과 다른 극동지역에 대한 공산주의의 위협은 과거 2년 동안 평화조약에 영향을 미칠 실질적 문제에 대한 극동위원회의 국가들의 입장에 결정적인 변화를 초래했다. 그들 대부분의 국가들의 눈에는 일본은 이제 더 이상 그들의 안보에 대한 중대한 위협이 되지 않는다는 것이다. 이로 인하여 일본에 대한 그들의 태도를 완화시켰고, 일본에 대한 미국의 현정책의 주요목표를 원칙적으로 지지하는 경향을 가지게 되었다."고 하고 있었다.

또한, 1950년 12월 12일 미국무성 극동문제사무소의 지역담당보좌관(Emmerson)이 작성한 '태평양선언'이라는 보고서에서도, "한국에 있어서 최근의 상황은 공산주의에 대한 일본의 저항과 비공산권 태평양공동체에 있어서  책임있고 보장적인 지위를 보장할 수 있는 일본의 능력을 발전시킬 긴급성을 증가시켰다.... 제안된 태평양선언은 일본을 비공산권 국가들과 연합할 것을 권장한다. 왜냐하면 그것은 조기의 평화정착을 가져다 주고, 또한 후일에 일본을 태평양공동체에 있어서 동등한 참여자로서 수용한다는 것을 의미하기 때문이다."라고 하였다.

한편, 한국정부는 당시 한국전쟁이라는 국가적 위기상황하에 있었고, 또한 위 평화조약체결의 교섭과정에서도 철저히 배제되었다는 점도 아울러 지적되어야 할 것이다. 당시 한국정부는 국가적 위기상황 속에서도 평화조약체결의 교섭과정에 직접 참여하여 의사를 표현할 수 있는 기회를 가질 것을 원하였었다. 1951년 1월 26일자 한국정부(주미대사 Chang)와 미국정부(Dulles대사와 Fearey 국동문제연구소장)간의 한국전쟁에 관한 문제를 토론한 대화록에 의하면, "장 대사는 이승만 대통령이 대일평화회의에 한국의 참가에 관하여 '간청하는 조의'(the supplicative tone)' 각서를 미국무성에 제출한데 대하여 자신을 강하게 비난하였다는 말을 했다. 이 대통령은 한국이 권리로써 참가할 자격이 있고, 협상에 있어서 적절한 지위를 간청해서는 안 된다고 생각하고 있다. 이에 대해 Dulles 대사는 대일평화회의에 한국이 참가하여야 하고 대부분의 극동위원회의 국가들과 마찬가지로 조약에 관하여 한국정부와 충분히 협의한다는 것이 항상 미국의 기본적 입장이었다고 말했다....미국은 대일평화회의에 참가할 한국의 권리를 계속하여 지지할 것이다."라고 하였다.

그러나 그 무렵 일본정부는 한국정부가 대일평화조약의 교섭과정에 참여하거나 서명국이 되는 것을 적극 반대하면서 미국정부를 설득하고 있었다. 예컨대, 1951년 4월 23일 Dulles특사가 일본에 파견되었을 때 이루어진 미국정부와 일본정부간의 대일평화조약에 관한 회의록에 의하면, "한국의 참여.... Dulles 대사는 말하기를 일본정부는 한국이 조약 서명국으로 되는 것을 반대하고 있다고 인식하고 있다고 하였다. 일본의 Yoshida 수상은 그것은 그렇다고 답변하면서 이에 관한 일본정부의 입장을 표명한 문서('한국과 평화조약')를 제출하였다."고 기재되어 있으며, 일본정부가 작성한 위 '한국과 평화조약'에 의하면, "일본정부는 한국이 평화조약의 서명국이 되어서는 안 된다고 주장한다. 왜냐하면 한국은 해방된 국가로서 전쟁상태나 교전당사자가 아니기 때문이다. 나아가 일본정부는 만약 한국이 서명국이 된다면 '대부분이 공산주의자인'(most of them Communist) 일본에 거주하는 100만 명의 한국인들은 연합국의 국민으로서의 재산과 보상청구권(조약으로부터 나오는)을 가지게 될 것임을 지적한다."고 하여, 당시 일본에서의 공산주의의 확산을 극히 우려하고 있던 미국정부에 대해 엄포를 놓기도 하였다.

이리하여 결국 미국정부는 한국정부가 대일평화조약의 교섭과정에 참여하거나 서명국이 되는 것을 거부하게 되었던 것이다. 이것은 미국정부가 '대일평화회의에 참가할 한국의 권리를 계속하여 지지할 것이다.'라는 한국정부에 대한 약속을 불과 4개월만에 일방적으로 파기하고만 것이다. 1951년 5월 16일자 미국정부(Dulles)와 영국정부(Allison)간의 회의록에 의하면 "미국정부는 한국이 조약 서명국이 되어서는 안 되며, 다만 한국에 대해 조약 하에 일정한 권리를 부여하는 조항을 삽입하자는 영국정부의 제안을 수용한다."고 최종 결정하였던 것이다.

이상과 같은 상황과 배경을 전제로 하여 평화조약체결의 교섭과정과 최종조약문에서 나타난 전후의 일본영토처리에 관한 '우리들이 결정하는 작은 섬들'의 범위, 그리고 과연 독도가 일본의 주권에 남겨지기로 최종적으로 결정되었는지 여부를 살펴 볼 필요가 있다.

미국정부는 1947년경에 들어와서는 대일평화조약의 체결을 위한 교섭을 신속히 진행시킨다는 내부적 방침에 의거하여 각 연합국 정부들에게 평화회의를 위한 예비회의를 개최할 것을 제의하였다.  1947년 2월 12일자 당시 미국무성의 일본담당정치보좌관 Atcheson씨가 맥아더 장군에게 보낸 전문에 의하면, "모스크바회의에서 국무장관은 미국정부가 장래의 외무장관회의에서 대일조약을 준비하기 위하여 어떠한 제도가 마련되어야 하는가 라는 문제를 기꺼이 토의할 경우의 일반적 효과에 대하여 진술하게 될 것이다. 그러나 이것은 아직 최종적으로 확정된 것은 아니다."라고 하고 있음을 볼 때, 미국무성의 내부에서는 1947년 2월경 이미 대일평화조약을 위한 교섭을 개시할 준비를 하고 있었음을 알 수 있다.

1947년 5월 12일자 미국무성 극동문제연구소장(Vincent)이 국무장관에게 제출한 '대일평화조약에 관한 예비회의'라는 제목의 보고서에 의하면, "국무성의 담당직원들은 위 주제(예비회의)에 관한 행동을 취할 수 있는 방법을 토의하여왔었다. 예비회의는 4개의 강대국(미국, 영국, 소련, 중국) 혹은 프랑스를 포함하는 5개국에 한정되어서는 안 된다는 것은 완전한 합의를 이루었다. 대부분의 직원들은 소련이 강대국들간의 만장일치(소련의 거부권)를 부여하지 않는 11개국 회의에 참여하지 않을 것이라는 것을 확신하고 있다.....우리는 단지 4, 5 혹은 6개국에 한정되는 어떠한 회의도 명백히 거부할 준비를 하여야 하고, (극동위원회의 회원국들) 11개국으로 구성되는 회의를 개최한다는 우리들의 의지를 확고하게 구축할 것을 권고한다.."고 하였다.

여기서도 알 수 있는 바와 같이 당시 예비회의를 개최함에 있어서 어떠한 국가들이 참여할 것인가, 그리고 강대국들이 거부권을 가질 것인가 라는 순수한 절차적 문제에서 이미 미국정부와 소련정부 간의 현격한 견해 차이로 인하여 평화조약체결을 위한 실질적인 교섭은 봉착에 빠지고 말았다. 이런 절차적 문제부터 합의에 이르지 못하자, 미국정부는 결국 소련정부 등과의 공개적이고 원만한 교섭을 통한 평화회의의 개최를 포기하고, 그 대신에 영국정부 등과 비공개적인 내부결정을 통하여 비밀히 점차 평화조약초안의 내용을 구체화시켜 가고 있었다.

미국무성의 내부문서에 의하면 대일평화조약초안은 이미 1947년 2월경 이전부터 준비되어 왔던 것으로 보인다. 1947년 2월 12일자 당시 미국무성의 일본담당정치보좌관 Atcheson씨가 맥아더 장군에게 보낸 전문에 의하면, "여기 조약초안이 있다. 내가 알기로는 그것은 국무성 내에서 준비중에 있으나, 그렇게 많이는 논의되지 않았으며 국무성의 위원회 내에서 계류 중에 있고 아직까지 정부의 다른 부처와의 논의를 거치지 않은 것으로 듣고 있다."고 하고 있음을 볼 때, 이러한 사실을 추정할 수 있다. 다만, 위 전문에 첨부되었을 것으로 보이는 조약초안은 공개되지 않았으므로 그 구체적인 내용은 알 수 없다.

또한 당시까지 위 평화조약초안은 외부에 알려지지도 않았고, 또한 어떠한 외국정부와도 아직까지 교섭을 시도하지도 않은 것으로 보인다. 즉, 1947년 3월 20일자 미국무성의 동북아시아과의 차장 Allison씨가 작성한 대화록에 의하면, "내가 알기로는 국무성의 관련부서는 대일평화조약의 문제에 관한 준비적이고 시험적인 연구를 최근에 진행하여 왔었다는 것은 확실하다....(그러나) 내가 확실히 진술하건대 다른 누구에게도 보여줄 수 있는 미국의 조약초안은 아직까지 수립되지 않았다는 것은 명백하다. 특수한 문제에 대한 답변으로써 국무성은 영국정부나 기타 어떠한 정부와도 대일조약에 관한 논의를 한 바 없다고 나는 진술하였다."고 하고 있다.

그러나 1947년 8월경에는 미국무성에서 작성된 평화조약초안이 국방성과 같은 다른 부서로 넘어가서 검토되기 시작하였다. 1947년 8월 25일자 미해군성의 정치군사문제를 위한 해군작전차장(E.T. Wooldridge)가 미국무성의 극동담당과장(Borton)에게 보낸 '대일평화조약초안'이라는 제목의 각서에 의하면, 해군성의 입장에서 국무성이 작성한 대일평화조약초안을 분석, 검토한 후에 여러 가지 추가적인 비공식적 의견을 표명하고 있다. 따라서 이 무렵에는 이미 미국무성뿐만 아니라 다른 부서에서도 평화조약초안에 대한 검토가 시작되었음을 알 수 있다.

더욱이 1948년에 들어와서는 미국정부의 내부에 있어서는 평화조약초안의 내용이 보다 구체화되기 시작하였다. 미국무성의 극동문제연구소장 특별보좌관 Hugh Borton씨가 작성하여 1948년 1월 30일에 정책입안담당자 J.P. Davies 에게 제출한 '1948년 1월 8일자 대일평화조약초안에 대한 분석'이라는 문서에 의하면, "국무성의 공식적 입장은 아니라 정책입안담당자의 생각을 일반적으로 정리한 1월 8일자 대일평화조약초안은 크게 6개의 주요항목으로 나눌 수 있다."고 한 다음 그 첫째 항목으로써 '영토조항'을 규정하고 있다. 나아가, "영토조항(제1조-제9조)은 주로 카이로, 얄타 및 포츠담에서 합의된 국제협정에 기초하고 있다."고 적고 있다.

한편, 대일평화조약체결을 위한 연합국들간의 교섭은 앞서 본 바와 같이 미소간의 냉전을 배경으로 하여 양측의 의견대립으로 인하여 절차문제부터 해결하지 못하고 표류하고 있다가, 1950년 10월 미국이 대일강화7개항을 일방적으로 발표하고, 아울러 영국 등의 자유주의국가들의 협력하에 교섭이 공개적으로 본격화되기 시작하였다. 그런데, 대일평화조약초안의 영토규정 중에서 한국의 독립과 일본으로부터 분리되는 영토에 관한 규정의 변천과정을 검토하여 보면, 우선 1950년 10월경 미국이 위와 같은 대일강화7개항을 발표할 때까지는 '일본은 한국의 독립을 승인한다'는 지극히 단순한 규정만을 두고 있었다.

1950년 8월 9일자 미국무장관 보좌관(Dulles)가 경제담당 국무차관(Throp) 등(Messers, Kennan, Rusk, Nitze, Fisher 및 Hamilton등)에게 보내는 각서(평화조약초안)에 의하면, 제4장 영토, 제4조에서 "일본은 한국(Korea)의 독립을 승인하고, 1948년 12월 유엔총회에 의해 채택된 결의에 따라 한국과의 기본적 관계를 설정한다."고 규정하였다. 그리고, 같은 해 9월 4일자 미국무성의 극동문제연구소장(Allison)이 국무장관에게 제출한 각서(대일평화조약)에서는, "대일평화조약은 다음과 같은 특별한 문제들을 다루어야 한다."고 하면서, "영토: 일본은 (a) 한국의 독립을 승인하고...."라고 규정하였고, 같은 달 11일자 미국무성에서 준비한 각서(내부문서)에서도 동일한 규정을 두고 있었다. 그리고, 같은 달 11일자 미국무성의 내부비밀문서(대일평화조약초안)에서도, "제4장 영토. 제4조 일본은 한국의 독립을 승인하고, 한국에 대한 유엔총회와 안전보장이사회의 결의에 따라 한국과의 기본적 관계를 설정한다."고 규정하고 있었다.

미국정부는 대일평화조약초안에 관한 위와 같은 내부적 결정에 마련한 다음, 같은 달 22일경 그 초안을 영국정부와 호주정부에게 교부하고 그 개요를 설명하였다. 그리고 9월 27일 필리핀,  10월 13일 네덜란드, 10월 19일 뉴질랜드, 10월 23일 프랑스와 중화민국 등과 외교적 접촉을 시도하였다. 그리고 10월 26일과 27일 양일간에는 소련정부와 교섭을 시도하기도 하였다.

미국정부는 위와 같은 일련의 노력에도 불구하고 교섭이 제대로 진척되지 아니하자, 1950년 10월 26일 대일강화7개항을 일방적으로 발표하였다. 위 대일강화7개항 중에서 영토규정과 한국의 독립에 관한 부분, 즉 제3항(영역)에 의하면 위에서 본 바와 같은 미국무성 내부에서 준비해온 내용을 그대로 포함시키고 있다. 즉, 위 대일강화7개항에 있어서도 여전히 "일본은 (a) 조선의 독립을 승인하고..."라고 하여 지극히 단순한 규정을 두고 있을 뿐이었다.

미국정부가 작성한 위 대일강화7개항의 원칙은 곧 극동위원회의 회원국의 대표들에게 교부되었고, 그 이후 1951년에 들어서면서부터 주로 미국정부와 영국정부를 주도로 대일평화조약체결을 위한 교섭이 점차 본격화되기 시작하였다. 이에 따라 한국의 독립과 영토규정도 보다 구체화되기 시작하였다.

1951년 1월 12일자 미국정부와 영국정부간의 대일평화조약체결에 관한 회의록에 첨부된 각서에 의하면, "미국이 작성한 대일평화조약에 관한 7개항 원칙은 극동위원회의 회원국의 대표들에게 넘겨졌다. 그것에 의하면 조약은 다음과 같은 일반적 지침에 따를 것을 제안하고 있다....4. 영토에 관하여, 조약은 일본이 한국, 대만 및 Pescadores에 관한 모든 이익(all interest)을 포기할 것을 요구하게 될 것이다."라고 기재하고 있다. 그리고 같은 해 2월 3일 Dulles 특사가 일본방문중 Iguchi씨에게 건네준 잠정각서(Provisional  Memorandum)에서는, "영토... 일본은 한국, 대만 및 Pescadores에 대한 '모든 권리와 권원'(all rights and titles)을 포기한다."라고 하여, 그 표현방식을 달리 하고 있다. 그리고 같은 해 3월 23일자 미국정부가 마련한 대일평화조약의 잠정초안에서는, "제3장 영토. 제3조 일본은 한국, 대만 및 Pescadores에 대한 '모든 권리, 권원 및 청구권'(all rights, titles and claims)을 포기한다."고 표현하였다.

그리고 같은 해 3월 12일자 영국정부가 미국무성에 제출한 비망록(aide-memoire)에 의하면, "5. 영국정부는 일본의 주권은 포츠담선언 제8항에 기초하여 4개의 주요도서와 평화조약에서 규정하는 '많은 인접하는 작은 섬들'(a number of adjacent minor islands)에 한정되어야 한다고 생각하고 있다. 박탈되어야 할 모든 영토에 대한 모든 청구권과 권리에 대한 일본의 '일반적 포기'(a general renunciation)에 부가하여, 다음과 같은 것이 조약에서 규정되어야 한다. (i) 일본은 한국의 독립을 승인하여야 한다...."고 규정하여, 한국의 독립에 관한 의미를 보다 분명히 밝히고 있다. 이러한 영국정부의 생각은 미국정부에 의해 곧 수용되었다. 즉,  같은 달 3월 13일자 미국정부가 주미영국대사관에 보낸 비망록에 의하면, "영토...미국정부는 영국정부의 비망록의 영토조항에 대하여 일반적으로 동의하고, 특히 다음과 같은 것이 조약에 기록되어야 한다는 것을 동의한다. (i) 일본은 한국의 독립을 승인하여야 한다..."고 하였던 것이다.

또한 그 무렵 대일평화조약교섭을 위한 특사로서 일본을 방문하고 귀국한 Dulles 특사는 같은 해 3월 28일자 기자회견과 같은 달 31일자 연설에서 대일강화초안의 개요를 명확히 밝히기도 하였다. 즉, 영토문제에 관하여, "조약 본문은 일본이 장래 주권를 가진 영토에 대하여 규정한다. 일반적으로 말하자면 일본의 주권은 이미 수락된 항복조건에 기초하여 한정된다고 생각한다. 그것은 4개의 섬과 그에 인접하는 작은 섬들에 대한 주권을 의미한다. 일본은 조선, 대만, 팽호제도 및 남극지역에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 포기하게 될 것이다."고 하였다.

한편, 지금까지 미국무성의 내부문서에 의해 점차 구체화되어 오던 대일평화조약초안은 1951년 5월 3일자 미국-영국의 공동초안이 마련됨으로써 국제적 문서로서 점차 성숙되어가기 시작하였다. 그리고, 이 무렵부터는 조약초안에서 한국의 독립과 영토규정에 관한 규정은 종래의 단순한 '한국'이라는 표현에 부가하여 그 앞에 '제주도, 울릉도, 거문도를 포함한'이라는 수식어가 붙게 된다. 즉, 위 공동초안에 의하면, "제2장 영토. 제2조 일본은 한국(Quelpart, Port Hamilton 및 Dagelet을 포함하여)에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 포기한다..."고 규정하였다.

이러한 표현은 그후 미국무성의 내부문서에 의해 조금 수정되었다. 즉, 1951년 6월 1일자 미국무성이 작성한 대일평화조약 작업초안과 주석에 의하면, "제2장 영토. 제2조(미국의 개정의견) '일본은 한국의 독립을 승인하면서 Quelpart, Port Hamilton 및 Dagelet을 포함하여 한국에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 포기한다....'고 수정할 것을 제안한다. 이러한 수안안은 중국, 실론 및 기타 국가들의 권고에 따라 한국의 독립에 대한 일본의 승인이라는 단 하나의 실질적인 변경을 포함하고 있을 뿐이다."라고 하고 있다. 그리고 위 주석에 의하면, "영국정부는 일본의 영역을 위도와 경도를 특정하여 정확한 경계를 표시하고자 하는 초안(영국초안 제1조)을 제시하였으나, 이에 관한 미국정부와 영국정부가 워싱턴에서 논의한 결과 미국정부가 그와 같은 경계획정에 의해 일본을 가두려는 듯한 심리적 불이익을 줄 수 있음을 지적하자 영국정부는 그 제안을 철회하였다. 동경에서 이 문제를 논의하였을 때 일본정부도 영국의 그와 같은 제안에 반대하였다. 한국의 영토가 Quelpart, Port Hamilton 및 Dagelet를 포함한다고 평화조약에서 특정하고자 하는 미국의 의도가 역시 영국정부를 설득하는데 도움이 되었다."라고 하여, 미국정부가 수정안을 제출하게 된 경위를 설명하고 있다.

이리하여 같은 해 6월 14일 미국정부와 영국정부는 대일평화조약에 관한 수정된 공동초안을 마련하게 되었다. 그 수정된 공동초안에 의하면, "제2장 영토. 제2조 (a) 일본은 한국의 독립을 승인하면서  Quelpart, Port Hamilton 및 Dagelet을 포함하여 한국에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 포기한다...."고 규정하였고, 이 공동초안은 마침내 7월 12일자로 대일평화조약초안으로써 발표되기에 이르렀다. 이렇게 발표된 대일평화조약초안은 그후에는 아무런 수정없이 같은 해 9월 8일 샌프란시스코회의에서 최종적인 조약문으로 채택되었다. 위 평화조약문에 의하면, "제2장 (영역) 제2조 (a) 일본은 한국의 독립을 승인하면서 제주도, 거문도 및 울릉도를 포함한 한국에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 포기한다."고 규정하게 되었던 것이다.

그런데, 독도영유권과 관련하여 위와 같은 최종적인 조약문을 어떻게 해석할 것인가. '제주도, 거문도 및 울릉도를 포함한 한국'에 과연 독도도 포함된다고 해석할 수 있을 것인가. 이에 대한 일본학자들의 다수견해에 의하면, "(평화조약의 위 규정은) 카이로 선언에 규정한 것을 최종적으로 실현한 것이다. 제주도, 거문도, 울릉도는 조선에 인접함과 동시에 본래 조선에 속한 것이다(즉, 일본의 외변의 제소도 중에서 박탈되는 것은 아니다). 일본이 영유하던 중에도 이러한 섬들은 조선총독부의 관할에 속하였다. 또한 총사령부각서에서 규정하고 있던 제주도, 울릉도 이외에 일본의 관할권으로부터 분리되는 죽도가 특히 제외되고, 영토적으로 일본에 소속한 것으로 해석한 것이 주목할만하다."라고 해석하고 있다. 이러한 해석이 과연 정당성을 가질 수 있을 것인가.

위 평화조약의 조문만으로는 과연 독도가 일본의 영토로부터 분리되어 독립한 한국의 영토에 포함되는 것인지, 아니면 일본의 영토로써 유보된 것인지 여부가 불명확하다. 결국 위 평화조약교섭과정에서 독도문제가 어떻게 다루어졌는가 여부를 검토하지 않으면 안 된다. 그런데 평화조약의 교섭과정에 있어서는 일본의 영토문제, 특히 포츠담선언 등에 의해 확인된 '우리들이 결정하는 작은 섬들'의 문제에 관련하여, 대소련과의 관계에 있어서 사할린섬과 쿠릴열도, 대중국과의 관계에 있어서 대만, 그리고 대미국과의 관계에 있어서 오키나와제도 등이 주된 논쟁의 대상이 되었다. 이에 반해, 독도문제는 교섭과정에서 거의 논의의 대상이 되지 못하였다.

다만, 평화조약의 내용을 실질적으로 다듬는 작업을 해오던 미국무성의 내부문서에서 간헐적으로 독도문제에 관한 약간의 언급을 하고 있을 뿐이다. 그나마 그것도 앞서 본 바와 같이 미소간의 냉전이라는 전후의 새로운 상황변화에 의해 포츠담선언의 당초 의도와는 달리 미국정부가 오히려 일본측의 의견을 상당히 수용하는 방향으로 선회하였고, 반면에 한국정부는 위 교섭과정에서 철저히 배제된 상황에서 독도문제가 언급되었다는 것을 지적하지 않으면 안 된다. 특히, 당시 평화조약을 준비하던 미국무성의 담당자들은 독도에 관한 객관적인 역사적 및 지리적 사실에 무지하였을 뿐만 아니라, 또한 전적으로 일본측으로부터 제시된 자료에 의거하여 사실을 오인하고 있었음도 지적하여야 할 것이다.

평화조약교섭과정에 있어서 독도에 관하여 간헐적으로 언급된 몇몇의 사례를 보면 다음과 같다. 먼저, 1949년 11월 이전 미국무성에서 준비해오던 평화조약초안에 있어서는 앞서 본 SCAPIN 제677호와 마찬가지로 독도가 일본으로부터 분리되어 한국의 영토로 인정한 것으로 보인다. 그러나, 같은 해 14일 당시 주일 맥아더사령부의 주일정치담당보좌관(Sebald)가 미국무장관에게 보낸 비밀전문에 의해 상황은 반전되어 간 것으로 보인다. 즉, 위 비밀전문에 의하면, "맥아더 장군과 본인(Sebald)은 11월 4일자 수령한 서신에서 포함하고 있는 11월 2일자 조약초안에 대하여 각자 신중한 검토와 고려를 해 왔었다....우리가 매우 중요하다고 생각하는 그러한 규정들에 관한 우리의 예비적인 의견은 다음과 같다...제6조: 리앙쿠르섬(죽도)을 재검토할 것을 권고한다. 이 섬들에 대한 일본의 주장은 오래된 것이고 또한 명백한 것으로 보인다. 안보적 차원에서도 아마 그곳에 기상관측소 및 레이다기지를 설치하는 것을 생각할 수 있을 것이다."라고 하였다.

위와 비슷한 내용의 미국무성 내무문서로는 1950년 10월 26자 극동문제연구소장(Robert A. Fearey)이 작성한 '대일평화조약초안에 대한 호주정부가 제기한 문제들에 대한 답변'이라는 제목의 각서이다. 이에 의하면, "3. 영토. 과거의 일본 영토, 예컨대 Paracel, Volcano, Marcus, Izu섬들의 처분에 관하여는 보다 정확한 정보가 필요하다. (그러나) '오래 전부터 일본영토로 인정되어 온'(all long recognized as Japanese) 내해, Oki Retto, Sado, Okujiri, Rebun, Riishiri, Tsushima, Takeshima, Goto Archipelago, 북부 유구, Izus 등은 일본에 남겨져야 한다고 생각한다."고 하여, 마치 독도(Takeshima)가 역사적으로도 오래 전부터 일본의 영토로 인정되어 온 것처럼 잘못 인식하고 있다.

심지어 일부 연합국들은 독도가 아니라 한국의 제주도 마져 일본의 주권하에 남겨두어야 한다는 생각까지도 하고 있었던 것으로 보인다. 1947년 10월경 호주의 캔버라에서 영연방국가들간에 대일평화조약체결에 관한 회의를 개최한 바 있는데, 그 회의에서 다음과 같은 일반적 합의가 도출되었다고 보고되고 있다. 즉, "(대일평화)조약은 카이로, 얄타 및 포츠담에서 채택된 영토적 합의를 확인하는 이상의 다른 어떤 것이어서는 안 된다. 한국의 불확정적인 장래를 고려한다면, 제주도(Quealpart)는 그 주민이 한국인이라는 사실에도 불구하고 일본의 주권하에 두는 것을 권고할 수 있다는 고려를 했었다."는 것이다.

위와 같은 미국정부와 일부 연합국들의 독도문제에 대한 잘못된 인식에도 불구하고, 당시 한국정부는 평화조약교섭과정에 철저히 배제됨으로써 그러한 잘못된 인식을 수정할 수 있는 기회조차 박탈당하고 있었다. 한국정부가 독도문제에 관한 위와 같은 미국정부 등 연합국들의 태도를 인식하고 시정하기 위해 노력하게 된 것은 그것을 시정할 수 있는 시기를 이미 놓친 것으로 보여지는 평화조약체결이 임박한 상황에서였음을 알 수 있다. 그것은 곧 그러한 노력이 아무런 효과를 거둘 수 없음을 의미하는 것과 다름이 없다.

1951년 7월 19일 미국정부(Dulles)와 한국정부(Yu Chan Yang 주미대사)간의 회의를 위해 한국정부가 작성하여 미국무성에 제출한 각서에 의하면, "평화조약초안 제2조 (a)항에서 '포기한다'는 단어는 '한국 및 Quelpart, Port Hamilton, Dagelet, Dokdo 및 Parangdo를 포함하여 일본에 병합되기 전에 한국의 일부였던 섬들에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 1945년 8월 9일자로 포기할 것을 확인한다'라고 대체되어야 한다고 본국정부는 요청한다."고 하였다. 이러한 한국정부의 요청에 대해 미국정부는 위 회의에서 일응 그 요청을 수용하는 듯한 답변을 하였다.

즉, 위 회의록에 의하면, "Dulles 대사는 의심의 여지없이 한국에 대한 '어떠한 영토적 청구권'(certain territorial claims)도 일본이 포기함을 확정하는 형식이 한국정부가 제안하는 형식으로 조약에 포함될 수 있다고 하였다. 그는 설명하기를 1945년 8월 9일자 일본의 항복문서의 규정은 그 자체로는 기술적으로 이러한 문제에 대한 형식적이고 최종적인 결정을 구성한 것이 아니라고 하였다. 그러나 그는 덧붙이길 미국무성은 영토적 청구권에 대한 일본의 포기를 1945년 8월 9일자로 소급시키는 규정을 조약에 포함시킬 것을 고려하고 있다는 것이다. 한국의 대사가 응답하기를 만약 그것이 이루어진다면 자국정부가 제기한 문제가 만족스럽게 해결될 것이라고 믿는다는 것이다."고 하였으며, 나아가 "Dulles 대사는 한국정부가 작성한 서류 제1항은 대마도에 대한 언급이 없다는 것을 지적하였고, 한국 대사는 그것이 생략되었다는 것을 동의하였다. Dulles 대사는 독도와 파랑도 2개의 섬의 위치에 대해 질문하였다. 한씨(한표욱 주미한국대사관 1등서기관)는 말하기를 위 2개의 섬들은 일본해 내에 위치하며, 울릉도와 근접하고 있다고 믿는다고 진술하였다. Dulles 대사는 위 섬들이 일본에 병합되기 이전에 한국의 영토였는지 여부를 질문하였다. 이에 대해 한국 대사는 그렇다고 답변하였다. Dulles 대사는 만약 그렇다면 한국영토에 대한 일본의 영토적 청구권의 포기에 관련되는 조약의 적절한 부분에서 이러한 섬들을 포함함에 있어서 특별한 문제가 없다고 본다고 하였다."고 하였던 것이다.

그러나 위와 같은 Dulles 대사의 긍정적인 답변은 곧 이어 미국무성의 공식문서에 의해 번복되고 말았다. 즉, 1951년 8월 10일자 미국무성 동아시아담당 차관보(Rusk)가 미국무장관을 대신하여 주미한국대사에게 보낸 각서에 의하면, "독도에 관하여.... 이와 같은 통상적으로 사람이 거주하지 않는 바위섬은 우리들의 정보에 의하면 한국의 일부로 인정된 바 없고, 1905년 무렵 이후 일본의 시네마현의 오키섬 분사무소의 관할하에 있어 왔다는 사실이다. 이 섬은 그 이전에 한국에 의해 주장되어온 것으로는 보이지 않는다(한편, 한국은 파랑도에 대한 청구권을 철회하였다)."라고 하였다.

이상에서 본 바와 같이, 평화조약의 교섭과정에 있어서 독도는 당초에는 연합국들의 결정에 의해 일본의 영토로부터 분리되어 한국의 영토로 편입되는 것으로 잠정결정되었다가, 특히 미국정부의 정치적 동기와 담당공무원들의 독도에 관한 잘못된 역사적 및 지리적 인식으로 말이맘아, 결국 독도가 일본의 영토로부터 분리되는 섬인지 여부가 불명확한 상태로 남게 되었음을 알 수 있다. 그렇다고 하여, 일부 일본학자들이 주장하는 바와 같이 위 평화조약의 교섭과정에서 독도가 최종적으로 일본영토로써 남게 되었다고 단정할 수는 결코 없는 것이다. 평화조약문상 '제주도, 거문도 및 울릉도를 포함한 한국'이라고만 규정하고 독도를 명시적으로 언급하지 아니하였다고 하여, 곧 바로 독도는 일본의 영토로 잔류하게 되었다고 단정하는 것은 논리비약이기 때문이다.

한국정부가 주장하는 바와 같이 독도가 역사적으로 울릉도의 부속도서로 인정된다면 그것은 곧 위 평화조약의 문언만으로도 독도가 일본의 영토로부터 분리되었다고 해석될 수 있기 때문이다. 생각건대, 위와 같은 평화조약의 문언이나 교섭과정은 독도영유권문제를 해결하는데 중요한 증거가 될 수 있음을 부인할 수는 없으나, 위에서 본 바와 같이 그 문언뿐만 아니라 교섭과정에서도 독도가 과연 포츠담선언에서 언급하고 있는 일본의 영토로 잔류하게 될 '우리들이 결정하는 작은 섬들'에 해당하는지 여부가 불명확하다고 하지 않을 수 없다.

Ⅴ. 결론

이제 이상과 같은 분석 결과를 전제로 하여 독도가 연합국의 전후처리과정에서 일본의 영토로부터 분리되어 한국의 영토로 편입되었는가, 아니면 일본의 영토로 잔류하게 되었는가 라는 이 글의 논제에 대한 결론을 내리고자 한다.

전후 일본의 영토처리에 관한 최종적인 연합국의 결정이라고 할 수 있는 대일평화조약의 문언과 그 교섭과정만으로는 위의 논제에 대해 쉽게 대답할 수 없을 것이다. 평화조약의 문언 자체에는 독도에 대한 아무런 언급을 하지 않고 있고, 또한 평화조약의 교섭과정에 있어서도 독도는 당초에는 연합국들의 결정에 의해 일본의 영토로부터 분리되어 한국의 영토로 편입되는 것으로 잠정결정되었다가, 특히 미국정부의 정치적 동기와 담당공무원들의 독도에 관한 잘못된 역사적 및 지리적 인식으로 말이맘아, 결국 독도가 일본의 영토로부터 분리되는 섬인지 여부가 불명확한 상태로 남게 되었던 것이다.

그렇다면 이 문제를 어떻게 해결하여야 하는가. 그것은 포츠담선언, 연합국에 의한 전후의 일본통치, 그리고 대일평화조약의 교섭과 채택이라는 3단계로 진행된 전후처리과정을 전체적이고 종합적으로 조망하지 않으면 안될 것이다. 포츠담선언에 의하면 '우리들이 결정하는 작은 섬들'을 일본의 영토로 남겨놓도록 규정하고 있으나, '작은 섬'의 해당여부에 대한 어떠한 기준도 제시하지 않고, 그 구체적인 기준과 특정 도서가 거기에 해당하는지 여부는 전적으로 향후에 이루어질 연합국의 결정에 포괄적으로 위임하고 있다. 따라서 포츠담선언의 해석만으로는 독도가 일본의 주권에 포함되는 섬인지 혹은 일본의 주권으로부터 배제 혹은 박탈되어야 하는 섬인지 여부를 판단할 수 없다.

그러나 위 포츠담선언의 내용만으로도 분명한 것은 연합국의 결정에 의해 일본의 주권에 남겨지기로 명백히 확인되는 '작은 섬'에 해당하지 않는 이상 그것은 곧 박탈되어야 할 대상에 포함된다는 점이다. 이것은 조약문의 해석에 관한 일반국제법원칙과 반대해석이라는 일반적인 법해석원칙에 의해 명백하다. 따라서, 포츠담선언 이후 1951년 최종적인 대일평화조약에 이르기까지 독도가 일본의 영토로 남겨지는 '작은 섬'에 해당한다는 연합국의 명백한 그리고 적극적인 결정이 없는 이상 박탈되어야 할, 다시 말하면 한국의 독립과 더불어 한국에 반환되어야 할 영토에 해당한다고 해석하여야 한다는 점이다.

앞서 본 바와 같이 대일평화조약이나 그 교섭과정에서는 독도를 일본의 영토로 잔류시키기로 하는 연합국의 적극적인 결정은 없었음이 명백하다. 비록 평화조약의 교섭과정에 있어서 독도가 당초에는 일본의 영토로부터 분리되어 한국의 영토로 편입되는 것으로 잠정결정되었다가 그후에 그와 같은 명시적 규정을 두지 않기로 최종 확정되었다는 사실이나, 혹은 당시 미국무성의 비밀외교문서에서 밝혀진 바와 같이 미국무성의 담당공무원들이 독도가 마치 일본의 영토였었던 것 같은 인식을 가지고 있었다고 하더라도, 그것이 당시 미국정부의 대일본정책이라는 순수한 정치적 동기와 일본측으로부터 제출된 일방적인 증거에 의한 독도에 대한 그릇된 역사적 및 지리적 인식에 기인한 것인 이상, 그러한 사실들이 곧 독도를 적극적으로 일본의 영토로 잔류시키기로 한 연합국의 적극적인 결정이었다고 보기는 어려울 것이다.

더구나, 비록 전후 일본영토에 관한 최종적인 확정은 아니라고 하더라도 연합국에 의한 전후의 일본통치과정, 특히 SCAPIN 제677호에서 독도를 정치적 및 행정상으로 일본의 주권으로부터 분리하도록 결정한 바 있다. 이것은 전후의 일본통치과정에 있어서 연합국이 독도를 한국의 영토로 확정적으로 편입하였다는 적극적인 증거가 될 수 없다하더라도, 적어도 연합국이 포츠담선언에 따라 독도를 일본의 영토로 편입하는 적극적 결정을 하였다는 사실을 충분히 의심케 하는 소극적인 증거가 될 수는 있을 것이다.

결론적으로, 포츠담선언, 연합국에 의한 전후의 일본통치, 그리고 대일평화조약의 교섭과 체결이라는 연합국에 의한 전후처리과정에서 독도는 최종적으로 일본의 영토로 잔류시키기로 적극적인 결정이 이루어지지 않았음이 명백하며, 나아가 그러한 적극적인 결정이 없었던 이상 포츠담선언과 항복문서에 기초하여 독도는 일본의 영토로부터 분리되어 한국의 독립과 동시에 한국에 반환되었고, 이에 따라 그에 대한 일본의 모든 권리, 권원 및 청구권은 소멸하였다고 해석함이 타당할 것이다.

출전;영남독도연구회 학술행사 발표자료 2001.2.17.